关于《政府投资条例》的解读

南谯区发改委

 

2019年4月14日，国务院总理李克强签署国务院令公布《政府投资条例》(以下简称《条例》)，自2019年7月1日起施行。根据会议安排，现将《条例》主要精神解读如下：

一、出台背景与意义

政府投资作为一项重要政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手。长期以来我国政府投资领域主要依据规范性文件、部门规章和地方相关规定进行管理，难以适应政府投资管理的新需要，也不符合深化依法治国实践、加快建设法治政府的新要求。《条例》的颁布，实现了我国政府投资法治建设的重大突破。《条例》全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，充分体现了党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的要求，科学总结了我国政府投资实践经验，围绕贯彻新发展理念、正确处理政府和市场关系、加强补短板和防风险等进行了有针对性的制度设计，对政府投资管理的关键环节确立了基本规范。《条例》是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是投资建设领域的基本法规制度，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。

二、《条例》主要内容

《条例》共7章39条。主要对政府投资的领域方式、基本原则、决策程序、年度计划、项目实施、监督检查及法律责任等方面进行了明确规定。

第一章总则，共7条，规定了制定目的、定义概念、基本原则、投资方式、管理职责等方面内容。重点内容：一是制定目的，为充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力。二是定义概念，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。三是基本原则，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。四是投资方式，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

第二章投资决策，共7条，规定了决策程序、平台办理、审查内容、概算控制、简化报批等方面内容。重点内容：一是决策程序，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。二是平台办理，除涉及国家秘密的项目外，使用在线审批监管平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。三是审查内容，根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，审查项目建议书必要性、可行性研究报告的技术经济可行性、初步设计及投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求。四是概算控制，核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

第三章年度计划，共5条，规定了计划编制、项目要求、预算衔接、资金拨付等内容。重点内容：一是计划编制，县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。二是项目要求，采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续。三是预算衔接，政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，财政部门应当及时、足额办理政府投资资金支付。

第四章项目实施，共7条，规定了开工条件、项目变更、概算调整、竣工验收、后评价等方面内容。重点内容：一是开工审批，重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。二是项目变更，政府投资项目拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。三是资金保障，政府投资项目所需资金应当确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。四是概算调整，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

第五章监督管理，共5条，规定了管理部门、管理方式、信息共享、档案管理、信息公开等方面内容。

第六章法律责任，共5条，规定了主管部门、相关部门、项目单位及相关人员法律责任等方面内容。

第七章附则，共3条，规定了国防科技工业领域、军队和武警固定资产投资的例外执行、施行日期等方面内容。

三、《条例》的关键点

《条例》将政府投资管理制度化、规范化、法定化，在“有所为”方面体现政府投资在新时代的功能价值，发挥好政府投资对提高基础设施供给能力、优化基础设施供给结构等促进高质量发展中的作用，促进经济平稳健康可持续发展，满足人民日益增长的美好生活需要。在“有所不为”方面正确处理政府和市场的关系，要求政府投资不能越位，为市场主体让渡乃至创造投资机会，更不能与市场主体争利。

1、确保政府投资科学决策。一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

2、严格界定政府投资方向。《条例》明确约束政府投资范围，为充分发挥市场作用配置资源、激发社会投资活力创造条件。一是政府投资聚焦社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等领域。二是建立政府投资范围定期评估调整机制，以促进政府投资方向和结构的优化。三是强调对防范风险、促进健康可持续发展的刚性约束，明确要求加强预算约束，不得通过违法违规举借债务筹措政府投资资金。

3、适应建设法治政府要求。《条例》完善政府投资管理体制和管理方式，依法理顺管理职责，提升管理能力。一是理顺政府投资管理体制，明确规定国务院投资主管部门履行政府投资综合管理职责，国务院其他相关部门依照规定的职责分工履行相应的政府投资管理职责。二是确立了政府投资资金的基本管理方式，即直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等，并规定了按项目安排的原则和相应的程序。三是规范了政府投资和预算的关系，明确规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，财政部门应当根据经批准的预算及时、足额办理政府投资资金拨付。

四、贯彻落实建议

一是加强《条例》培训和普法宣传。组织各地、各部门加强法治培训和学习，提高对《条例》重要意义的认识和贯彻实施《条例》的自觉性，全面准确掌握《条例》各项规定，严格依法办事，增强依法履职能力。运用各类媒体和渠道，创新普法宣传方式方法，增强社会各界对《条例》内容的知晓度。

二是清理不符合《条例》的现行制度。按照“谁制定、谁清理”的原则，对政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投资计划、概算控制等方面不符合《条例》要求的内容，由制订部门或牵头起草部门提出应予清理的制度规定和清理意见。

三是加快《条例》配套制度建设。根据《条例》规定，国家和省发改委年内将出台规范政府投资项目审批职责的规定、政府投资年度计划管理制度等文件，届时根据国家和省统一部署，制定我市相关配套制度，确保各项制度与国家和省保持一致。

四是做好投融资改革相关工作。建立健全政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构。加大投资项目在线审批监管平台应用力度，规范项目赋码、审批流程和扩展服务类别。加强政府投资项目建设管理，强化事中事后监管机制和能力，不断提高和及时发挥政府投资效益。